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關于科學有序推進 三沙旅游開發的調研報告

發表時間:2017-09-27 17:04

民建海南省委會調研組

   “誰控制了海洋,誰就控制了世界”。三沙設市,將國家賦予的南海管轄權落到實處,能夠更好實施“海洋強國”戰略。促進三沙海洋旅游開發,是落實21 世紀“海上絲綢之路”決策的重要體現。三沙市擁有200多萬平方公里海域的管轄權,其不僅油氣資源豐富、熱帶海洋魚類繁多,而且遼闊的海域分布著200多個島嶼、沙洲、礁盤,海洋風光堪比印度洋的馬爾代夫。三沙市作為我國第二個以群島設市的地級行政區,內有自身良好的資源為支撐,再加上國際旅游島建設的機遇,三沙旅游業發展的潛力不可估量。然而,當前三沙旅游開發還處于初級階段,景區、基礎設施、交通等方面十分滯后,旅游開發中也存在著諸多制約因素。

   一是交通運輸與補給不便,資源的制約明顯。交通是三沙海洋旅游開發的首要制約因素。目前,從海南三亞、文昌出發到西沙群島的主要交通工具是郵輪和大型交通補給船,航行時間12小時左右。如果遭遇臺風等惡劣天氣,航行時間無法確定。永興島雖然有機場,但航線少,主要軍用。因此,交通時間、氣象及安全問題使游客選擇海運的意愿降低。旅游資源的制約。三沙市旅游資源開發以海洋為主,主要包括游輪、潛水、海 島觀光,資源有限,人煙稀少,且剛建市不久,缺少文化底蘊,人文旅游資源的開發以紀念碑、紀念館為主,不具有獨特的吸引性。

二是基礎設施和配套服務不完善。海洋旅游基礎設施不完善,交通設施發展滯后,快速通達周邊地區的出島通道亟待改善,缺乏專用旅游客運舶碼頭和大噸位及高檔次的郵輪,需要修復開通島嶼的木棧道及廁所等基礎設施。海洋旅游配套服務不完善,需要提高旅游服務質量所要求的人才培養、引進和儲備不足,人文社會環境有待改善,游艇、郵輪的保養、維修、交易、保險等社會配套服務普遍缺乏。

三是規劃指導和產業扶持政策缺乏,建設規劃不合理。目前國家和海南尚未出臺《海南省海洋旅游發展總體規劃》及《三沙旅游規劃》,三沙海洋旅游開發的開發模式、功能定位、專項產業規劃和產業政策,三沙海洋旅游業的基礎設施建設、產業配套、人才培養及開發與保護的法規條例的制定等問題缺乏宏觀指導和政策扶持。各島礁建設套用市政化理念,以鋼筋水泥建筑為主,缺少島礁生態開發的理念,普遍存在亂挖、開路、砍伐熱帶海島植被、毀壞海島原始民居等現象。如面積為0.1平方公里的銀嶼島,整個島中央被挖空,取而代之的將是鋼筑水泥安居工程;晉卿島建設寬數米的環島水泥公路,嚴重破壞海島熱帶植物;羚羊礁盤上的筐仔沙洲用普通鑄管與木板搭建平臺走道,沒有考慮海水的嚴重腐蝕性和海島建設的和諧美,普通鑄管遭到腐蝕后,會產生不可降解的海洋垃圾,對海洋生態造成嚴重的影響。海島生態、建筑和人文歷史具有不可再生性,任何的破壞將不可還原。套用市政化理念建設海島,尤其是遠離大陸的小島嶼,不注重海島生態系統保護的開發模式對未來的三沙旅游帶來的將是毀滅性的損失。

四是旅游管理體制不順。目前三沙海洋旅游開發的管理部門眾多,除海監、漁政、海事、海關和海警等五個海洋管理部門外,還有旅游、交通運輸、國土、環境資源、文體、工商、安全生產等多個部門。海洋旅游管理條塊分割,職能交叉并且存在管理空白,統籌協調難度大。

五是生態環境易遭到破壞,環保壓力大,承載能力有限。相對獨立的地理單元、特殊的地理條件和生態環境,使得三沙島嶼空間范圍和發展規模較小,環境承載能力有限。海島生態系統較為脆弱,抵抗外來干擾能力不強,任何物種的消滅或者環境因素的改變,都將對整個海島生態系統造成不可逆轉的影響和破壞。作為外生變量存在的游客進入海島生態系統,過度的旅游開發活動與不文明的旅游行為也會對海島生態環境造成不同程度的破壞。如,環境污染、珊瑚礁開采、過度捕撈和破壞性的捕魚方式等原因,從而引發生態系統正在快速衰退現象。另外漁民為了經濟利益大肆捕撈海龜、海鳥類海洋生物,給一些海洋生物帶嚴重傷害。

為了讓南海旅游開發更好支撐國家“一帶一路”戰略和維護國家主權,國家應盡早將三沙旅游開發納入我國與南海周邊國家的海洋合作開發整體戰略框架,并將其作為我國與東盟海上旅游合作、海上絲路精品旅游線路來打造開發。同時,要以國防戰略安全與島嶼經濟、海洋生態環境的協調發展為前提,科學規劃三沙旅游開發總體布局,在發展中維權,以發展促保護,推進海洋經濟健康持續發展。為此建議如下:

一、國家統籌三沙旅游開發建設,把南海旅游打造成“一帶一路”戰略“橋頭堡”

三沙旅游開發建設涉及外交、國防、軍事、旅游、交通、民生、環保等諸多領域,管理條塊分割,職能交叉,管理盲區較多,統籌協調難度大,造成管理體制不順。要真正加快三沙旅游開發,形成開發合力,減少開發阻力,需要更高層次的協調能力,建議成立由國家相關部委領導和海南省主管領導牽頭,統籌推進三沙旅游規劃開發建設,把南海旅游打造成維護國家主權和推進“一帶一路”戰略的“橋頭堡”。

國家及地方政府要持續增加三沙旅游開發和建設的資金投入。目前,旅游開發已成為宣誓和維護國家主權的重要內容之一,旅游開發將是宣誓領土領海主權的重要方式,因此,國家應將三沙市的綜合財力補助和項目建設納入國家預算和計劃內,設立“三沙市旅游建設專項資金”,通過政府財政撥款、資金整合和社會捐贈等途徑籌措專項資金,以推進旅游開發建設。同時,“三沙市旅游專項資金”要嚴格執行專款專用的原則,其所有資金都必須用于旅游業發展。

二、制定“功能分化,整體開發”戰略,有序推進三沙旅游開發建設

南海遼闊,開發難度大,建議盡快制定“功能分化,整體開發”戰略,有序推進三沙旅游開發建設。如給西沙群島、中沙群島、南沙群島賦予不同的功能分化,分別建立西沙群島海洋綜合旅游區、中沙群島海空觀光旅游區、南沙群島海洋觀光休閑區,并在各大區中執行對各種旅游資源的功能組團。例如,西沙群島除將永興島打造成三沙開發服務核外,另建永樂群島功能組團和宣德群島功能組團。中沙群島、南沙群島也以此類推組建不同功能組團,賦予各功能組團旅游開發的特色和差異性。

對各功能組團采行整體打包開發的方式,向有海島建設經驗和有實力的旅游公司招標執行整體開發。鑒于國防和軍事保密需要,只向國有或國有控股企業招標。為了發展地方經濟,可考慮重點扶持海南本省旅游企業,或由海南本省企業發起,與中央企業共同開發。每個功能組團要突出系統開發原則,明確主島與副島的關系,主島突顯服務核功能(即該主島主要提供完善的住宿、娛樂、購物和交通港口服務等項目),其余各島礁在保護基礎上實行“一島一特色”模式,原則上只提供單項的旅游服務功能,開發獨具特色海島旅游項目。同時,建立主島與各副島的交通系統,完善交通功能。

另外,三沙市旅游資源開發要堅持以海為本、人海和諧、海陸統籌、軍民共建、縱橫聯動,統籌處理旅游業發展與軍事國防建設、能源開發、海洋環境保護和三沙市社會經濟發展等方面的關系。加強體制機制創新,有序推進南海旅游資源的開發,建立與三沙市旅游資源、環境相適應,符合國際旅游島目標和要求的熱帶海洋旅游產業體系。

三、擴大區域合作,推進三沙市旅游國際化

三沙市是我國連接東南亞及世界市場的重要海洋貿易通道。三沙市旅游資源開發要秉持國際化理念,加強國際海洋旅游的交流和合作,承辦國際性的會展活動和大型賽事,提高國際知名度; 聯合周邊國家,以郵輪線路為突破口,整合海南島、印尼、新加坡、馬來西亞、泰國等旅游資源,推進建設大路線、培育大品牌,有效規避三沙市海洋旅游產品的同質化競爭,顯著提 升三沙市旅游的國際影響力。

四、加強島礁設施建設,拓寬旅游發展空間

散布的三沙諸多島礁處于海洋旅游開發的核心地位,島礁設施建設不僅是重要的旅游吸引物,更是三沙市主要的旅游集散基地。島礁設施建設要立足于綜合開發的理念,既要滿足旅游業發展的需要,也要統籌資源開采、漁業發展等領域的要求。島礁旅游集散地的建設實行漸進式開發,不斷完善目標島礁的旅游基礎和服務設施體系。在三沙諸島關鍵節點建設一些郵輪母港、客運碼頭、軍民兩用機場等主要的交通設施項目,完善三沙市旅游環線與道路體系。在建設過程中要按照可持續原則和生態島的建設要求,充分利用太陽能、風能、潮汐能等清潔能源,降低環境的污染與破壞。

五、借鑒馬爾代夫模式,打造世界海島旅游新勝地

三沙市旅游產品開發和產業體系培育要體現海洋大旅游的特點,強化旅游通道建設,充分挖掘獨特的海洋文化,彰顯海洋元素,營造特色化的海洋旅游氛圍。以新奇獨特的旅游線路為賣點,打造郵輪或低空旅游精品,構建特色化的海洋旅游體驗系統。三沙市旅游開發立足高端市場,營造人與自然和諧共處的旅游環境,開發旅游精品,完善旅游產業體系,打造海南省旅游的核心品牌,提升旅游產業的綜合競爭力。可借鑒馬爾代夫模式,打造世界海島旅游勝地:

第一,堅持高端定位,高規格布局的原則。在制定三沙旅游開發規劃時,就確定它的高端性和高規格性,要注意開發與生態相統一、人與自然相和諧,根據海島及海域旅游資源特征,打造獨具特色,個性突出的海島旅游目的地,保證三沙旅游開發融郵輪、游艇、海洋觀光、海底探險、水上體育競賽、休閑度假、海洋科普教育于一體,將三沙市建成國際一流的旅游勝地。

第二,堅持嚴格準入,保護為先的原則。目前三沙各島礁尚不具備接待能力,在各種旅游設施,生態保護科學論證沒有完成之前,其脆弱的生態環境無法接納大規模游客進入。因此,旅游開發前期,不僅要嚴控游客進入量,還要嚴格控制進入開發的企業。要在政府的主導下,依靠有海島旅游開發經驗和有實力的大型旅游企業投資開發。要加快島礁漁民的轉產轉業工作,嚴禁開采濫挖珊瑚、過量捕獲魚蝦等海產,加快推進各個島礁生態修復工作,盡快成立三沙國家海洋公園、三沙珊瑚礁自然保護區,實施珊瑚礁生物資源護養增殖工程,完善海洋環境保護制度。要堅持島礁保護優先,大力發展郵輪旅游,積極向海洋索取空間,減輕環境承載壓力,實現清潔旅游。

 第三,堅持注重特色,規避市政化原則。要堅決借鑒馬爾代夫 “三低一高”原則(即低層建筑、低密度開發、低容量利用和高綠化率),不僅要嚴格海島生態壞境保護政策,政府還要制定出臺細致量化指標,對海島的建筑面積、建筑風格、海島植被、傳統民居嚴格保護量化指標,以確保開發中海島原有的地貌特征、旅游資源和生態系統得到保護。

五、積極融入國家“一帶一路”戰略,打造海洋旅游精品

黨中央、國務院印發了“一帶一路”戰略規劃,明確提出:支持海南建設南海資源開發服務保障基地和海上救援基地,加大海南國際旅游島開發開放力度。新常態下,這是我省面臨的機遇和挑戰,海南要舉全省之力,根據中央賦予海南的重大開放政策,搶抓國家建設“一帶一路”的重大機遇。三沙作為國際航道交通要沖,應結合海南國際旅游島戰略,盡快制定“開發三沙旅游,打造‘一帶一路’戰略”前沿陣地的發展方案,爭取國家支持,搶抓發展新機遇。

六、強化三沙環保管理,打造清潔美麗三沙

一是建立健全各島礁官員環保問責制,將環保目標考核納入各島礁級官員的任期績效考核和干部任用考察。二是針對三沙市淡水資源匱乏的現實,除建設完善的飲用水管網系統外,還要建設可循環利用的科學水處理系統。島礁建設建議不設污水排放口,徹底將島嶼的生產、生活的污水收集至島嶼污水處理廠或者污水收集中心進行凈化處理后,用于澆水、澆樹等生產生活需要,實現循環利用。三是針對眾多島嶼只能進行垃圾收集而無法進行垃圾處理的現實,建議成立三沙環境保護與垃圾處理公司,專門負責各島礁的垃圾收集及處理。四是建立常規化的船舶離島運送垃圾機制。即要求到三沙島礁的各種船舶承擔起將該島、礁、海上資源開發平臺上的生產、生活垃圾運送回海南島的職責(除具有特殊任務的船舶除外),這項職責要有一定的強制性。


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